संघीयता सकस : निल्नु न ओकल्नु !
* नयाँ संविधान जारी भएर प्रधानमन्त्रीसमेत भइसकेका केपी ओलीले २०७४ साउन ११ गते कान्तिपुर टेलिभिजनमा एउटा लामो अन्तर्वार्ता दिँदै भनेका थिए- ‘२०६२/६३ सालको आन्दोलनको निर्धारित मागमा संघीयता भन्ने कुरै थिएन। ‘खास ठाउँ’ मा भएका केही साथीहरूले ‘खास ठाउँ’ को नाजायज फाइदा लिएर संघीयतामा हस्ताक्षर गराए। र, नेपालमा संघीयता साम्प्रदायिकताको पर्यायवाचीका रूपमा आयो।’
* २०७३ असोज ३ गते संविधानसभाद्वारा रचित संघीयतासहितको नेपालको संविधान जारी हुँदा केपी शर्मा ओली नै प्रधानमन्त्री थिए। उनले संघीयतासहितको संविधान जारी गर्दा संघीयताका प्रमुख दाबेदार मधेसी दलहरूले घनघोर विरोध मात्र गरेनन्, मुलुकभरि दीपावली हुँदा मधेसमा बत्ती निभाए।
* तत्कालीन समयमा हाल पाँच नम्बर प्रदेशका मुख्यमन्त्री शंकर पोखरेलको धारणा पनि प्रधानमन्त्री ओलीको भन्दा खासै फरक थिएन। पोखरेलले स्थानीय तहलाई प्रदेश मातहत होइन, स्वायत्त अधिकारसहित प्रदेशभन्दा बलियो बनाउनुपर्ने तर्कसमेत गर्दै आएका थिए। त्यस्तो तर्क मधेसी दलहरूको धारणाको ठीक विपरीत थियो। जब कि मधेसी दलहरू स्थानीय तहलाई प्रदेश मातहत राख्नुपर्ने धारणा राख्थे।
* पहिलो संविधानसभामा गठित राज्य पुनर्संरचना आयोगले बुझाएको प्रतिवेदनमा ‘संघीय नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र प्रदेशअन्तर्गत स्थापना हुने स्थानीय तह रहनेछ’ भन्ने उल्लेख थियो। आयोगले स्थानीय तहलाई प्रदेशको स्वविवेकमा छोड्न खोजेको भन्दै शंकर पोखरेलले एउटा आलेखमार्फत असन्तुष्टि जनाएका थिए।
* संयोगले घुम्दैफिर्दै मुलुकको संघीय संरचना र २०७४ सालको प्रादेशिक तहको निर्वाचनले शंकर पोखरेल स्वयंलाई प्रदेशको मुख्यमन्त्रीको शपथ दिलायो। उनीसमेतको विशेष पहलमा गत भदौ २० गते ‘प्रदेश सरकार प्रभावकारी नभएको र यसले संघीयता कार्यान्वयनलाई गम्भीर असर गरेको’ भन्दै पोखरामा सबै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूको भेला गरे। मुख्यमन्त्रीहरूको भेलालाई प्रधानमन्त्रीले भने खासै रुचाएको देखिएन।
* पोखरा भेलामा सबै मुख्यमन्त्रीहरूले संघीय र स्थानीय तहभन्दा प्रदेश तह संघीयकरणको नयाँ संरचना भएकाले यसको कानुनी, वित्तीय तथा प्रशासनिक व्यवस्थापनमा संघीय तह गम्भीर नभएको गुनासो गरे। मुख्यमन्त्रीहरूलाई अधिकार दिन केन्द्र सरकार अनुदार रहेको, कर्मचारीले संघीयताको मर्म नबुझेको र शक्ति जति संघीय तहमा केन्द्रित गरिएको जिकिर पनि मुख्यमन्त्रीहरूले गरेका थिए।
* भर्खरै बाराको कलैयामा पत्रकार सम्मेलन गर्दै दुई नम्बर प्रदेशका मुख्यमन्त्री लालबाबु राउतले केन्द्र सरकारका कारण संघीयता धरापमा परेको आरोप मात्र लगाएनन्, संघीयतालाई असफल बनाउन प्रदेश सरकारको काममा संघीय तहबाट अवरोध आइरहेको बताए। स्मरण रहोस्, गत असोजमा मुख्यमन्त्री राउतले ‘प्रदेश प्रहरी ऐन ल्याउने तयारी गरेको’ घोषणा गर्दा केन्द्र सरकारमा तरंग उत्पन्न भएको थियो। त्यसलाई एक महिना रोक्ने सहमतिसहित थामथुम पारिएको थियो।
उल्लिखित प्रसंगहरू सामान्य सम्झनाका लागि मात्र हुन् । तर यी प्रसंगहरूले नेपालको संघीयताको विरोधाभासलाई छर्लंग उजागर गरेका छन्। नेपालमा संघीकरणको सवाल यति धेरै विरोधाभासी बन्नुको कारणबारे निकै कम चर्चा हुने गरेको छ। बरु आआफ्नै आग्रहबाट निर्मित दलीय धारणाहरू मात्र संघीयताको बहसमा आउने गरेका छन्।
संविधानसभाको पहिलो निर्वाचनअगाडि भएको मधेस आन्दोलन र त्यसको आलोकमा उठेको संघीयताको बहस नयाँ संविधान घोषणापछि अहिलेसम्म पनि उस्तै रूपमा उठिरहनु उदेकलाग्दो विषय बनेको छ। आज पनि संघीयताको सवालमा स्पष्ट विभाजन रेखा कोरिएको छ। यस आलेखमा नेपालको संघीयतामा आएका विभाजन रेखाहरूको सामान्य विश्लेषण गर्ने प्रयास गरिएको छ।
संघीयताको सैद्धान्तिक पक्ष
राजनीतिक, सामाजिक, आर्थिक, सांस्कृतिक आदि विषयहरू एउटा निश्चित सैद्धान्तिक आधारको लयमा विकसित भएका हुन्छन्। उल्लिखित विषयहरूलाई कुनै एउटा निश्चित सैद्धान्तिक आधारमा अध्ययन गर्ने हो भने मात्र निर्धारित परिणाममा पुग्न सकिन्छ। तर माथिका अलगअलग अवयवहरूलाई अलगअलग सिद्धान्तका आधारमा अध्ययन गरियो भने कुनै ठाउँमा पुग्न सकिन्न।
उदाहरणका लागि राजनीतिक पक्षलाई बहुलवादमा आधारित उदारवादी सिद्धान्तबाट र यसको सामाजिक, आर्थिक तथा सांस्कृतिक पक्षलाई माक्र्सवादी सिद्धान्तबाट व्याख्या गर्न सकिँदैन। त्यसका लागि सबै अवयवलाई माक्र्सवादी सिद्धान्तबाटै अध्ययन गर्नुपर्ने हुन्छ।
त्यस्तै आर्थिक पक्षलाई माक्र्सवादी सिद्धान्तबाट अध्ययन गर्न र अन्य अवयवलाई उदारवादी सिद्धान्तबाट व्याख्या गर्न मिल्दैन। अर्थात् उदारवाद, पुँजीवाद वा माक्र्सवादले एउटा निश्चित राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक, सांस्कृतिक, न्यायिक आदि पक्षहरूको सँगसँगै अध्ययन गर्छ। अलग सिद्धान्तबाट अलगअलग अवयवहरूको अध्ययन गरिँदैन।
नेपालको संघीयकरणको मूल सैद्धान्तिक आधार के थियो र परिणाम किन यस्तो आइरहेको छ? संक्षिप्त चर्चा गरौं :
मुलुकमा संघीयकरणको मुद्दामा मूलभूत रूपमा तीन प्रकारका अवधारणा थिए :
१. संघीयता चाहिँदैन
यो मतको व्याख्या गर्नका लागि कुनै सिद्धान्त चाहिएन। तर पनि यसको आफ्नै सिद्धान्त भने छ। प्रमाणित गर्न नसकिए पनि जनसंख्याको उल्लेख्य हिस्सा यसको पक्षमा थियो र छ। तर संघीयकरणको सवालमा जनमत संग्रह नभएको हुनाले यसको प्रबल भावनालाई गणितमा नापिएको छैन। नेपाल सानो, भूपरिवेष्टित र संवेदनशील भूराजनीतिक अवस्थितिमा रहेकाले हामीलाई संघीयता आवश्यक छैन भन्ने यो मान्यताको मूल सैद्धान्तिक आधार हो।
यसको आधारमा संघीयता नचाहिने अभिमतले केही निष्कर्षसमेत निकालेको छ। हाम्रो जस्तो मुलुकले संघीयता व्यवस्थापन गर्न सक्तैन। जातीय संघीयतामा जाने हो भने मुलुकमा जातीय द्वन्द्व बढेर जानेछ। विकास तथा प्रशासनिक सुगमताका हिसाबले संघीयतामा जाने हो भने त त्यो झनै आवश्यक छैन।
किनकि पहिले विकेन्द्रीकरणका लागि बनाइएका विकास क्षेत्रहरू पर्याप्त हुन्छ। संघीयता विदेशीले थोपरिदिएको एजेन्डा हो। ढिलोचाँडो संघीयताले मुलुक टुक्र्याउँछ। गरिब देशका लागि यो महँगो व्यवस्था हो। प्रदेशहरूले खर्च धान्न सक्तैनन्। आदि इत्यादि यसका प्रमुख निष्कर्ष हुन्।
नेपालको विकसित राजनीतिक परिवेश, उक्त परिवेशद्वारा निर्मित राजनीतिक शक्ति सन्तुलन र त्यसले निम्त्याएका राजनीतिक परिणामलाई नजरअन्दाज गरेर विश्लेषण गर्ने हो माथिका दाबीहरू सही नै लाग्छन्। तर राजनीतिक निर्णयहरू तात्कालीन सही र बेठिकमा मात्र आधारित हुन्नन्।
राजनीतिक शक्ति सन्तुलनले राजनीतिक निर्णयहरूलाई प्रभावित पार्छ। पहिलो संविधानसभा निर्वाचनअघि नै मुलुकको राजनीतिक शक्ति सन्तुलनले ‘संघीयता चाँहिदैन’ भन्ने अवधारणा खारेज गरिदियो।
२. पहिचानसहितको संघीयता
संघीयतासम्बन्धी बहसको प्रमुख सैद्धान्तिक आधार पहिचानसहितको संघीयता थियो। यसको मागको सैद्धान्तिक जग पनि यही थियो। संघीयकरणको सवाल ‘संघीयकरण’ मात्र भएको भए सायद कुनै विवाद हुने थिएन होला। संघीकरणको मुद्दामा रहेका निश्चित सैद्धान्तिक आधारको कारणबाट नै यसमा विवाद निम्तिएका हुन्। पहिचानका आधारमा संघीयताको व्याख्या गर्ने समूहहरूको पनि पहिचानको एउटै आधार भने थिएन। जातीय, क्षेत्रीय र भाषिक पहिचान त्यसका मुख्य आधार थिए। त्यसबाहेक लैंगिक, धार्मिक र सांस्कृतिक पहिचानका सवालहरू पहिचानको मुद्दामा गाँसिएर आएका थिए।
नेपालको असमानतालाई पहिचानका आधारमा विभक्त गर्ने हो भने दुई मूलभूत विविधता देखिन्छन् : जातीयता र क्षेत्रियता। भाषिक पहिचान पनि जातीय पहिचानकै भिन्न रूप मात्र देखिन्छ। झिनो रूपमै भए पनि नेपालमा भारतको जस्तै भाषिक पहिचानमा आधारित संघीयताको माग नउठेको होइन। तर संघीयकरणको बहसमा त्यसको खासै प्रभाव देखिएन। पहिलो संविधानसभा निर्वाचनमा भाषिक आधारमा ९ प्रदेशसहितको संघीयताको प्रस्ताव ससाना जातीय दलहरूबाट बहसमा ल्याइएको थियो।
नेपालको संघीयकरणले मुख्यतः जातीय तथा क्षेत्रीय पहिचानका समस्याहरूलाई सम्बोधन गर्नुपर्छ भन्ने मान्यता राख्ने समूह संघीयतासम्बन्धी मुद्दाको केन्द्रमा थिए। विभिन्न जातीय समूहले जातीय पहिचानका आधारमा मुलुकलाई संघीयकरण गर्नुपर्ने मान्यता राख्थे, राख्छन्। त्यसको आधारमा संघीयकरण गर्ने हो भने नेपालमा दस, एघार वा चौध प्रदेशहरू आवश्यक पर्ने जिकिर विभिन्न जातीय समुदायको थियो। तत्कालीन माओवादीसमेत एकल जातीय पहिचानका आधारमा संघीयता हुनुपर्ने मान्यता राख्थ्यो।
उता क्षेत्रीय असमानताका कारण सम्पूर्ण मधेसलाई एक प्रदेश बनाउनुपर्ने माग मधेसी दलहरूको थियो। क्षेत्रीय पहिचानको अर्को आवाज अखण्ड सुदूरपश्चिमको थियो। कर्णाली क्षेत्र अर्को क्षेत्रीय पहिचानसहितको संघीयताको पक्षधर थियो। यसरी पहिलो संविधानसभा निर्वाचन र त्यसको वरिपरि जातीय र क्षेत्रीय पहिचानमा संघीयताले संविधानसभालाई तरंगित पारिरह्यो। जातीय र क्षेत्रीय पहिचान एकअर्कासँग अभिन्न रूपले जोडिएका कारण पनि केही अपवाद छोडेर दुवै पहिचानवादी शक्तिहरू संघीयताको मामिलामा एकै बिन्दुमा उभिएका थिए।
३. सामर्थ्यसहितको संघीयता
२०६३ माघ १ गते अन्तरिम संविधान जारी गर्दा संविधानमा संघीयताको कुनै प्रसंग थिएन। तर यसलाई लिएर आरम्भ भएको मधेस आन्दोलनले अन्तरिम संविधानमा ‘संघीय शासन प्रणाली’ तथा ‘राज्यको पुनर्संरचना’ भन्ने वाक्यांश थप्यो। वास्तवमा ‘राज्यको पुनर्संरचना’ भन्ने वाक्यले व्यापक अर्थ बोकेको थियो। तर पछिल्ला घटनाक्रमले ‘राज्यको पुनर्संरचना’ लाई संघीयतामा मात्र खुम्च्यायो। ‘राज्यको पुनर्संरचना’ को अन्तर्यमा जान नसक्ने दलहरूको अकर्मण्यताका कारण त्यस्तो भएको थियो।
अन्तरिम संविधानमा ‘संघीय शासन प्रणाली’ तथा ‘राज्यको पुनर्संरचना’ भन्ने वाक्यांश थपिएपछि भने नेपाली कांग्रेस तथा तत्कालीन एमालेभित्रका संघीयता पक्षधर वा संघीयता चाहिँदैन भन्नेहरू संस्थागत हैसियतले सामथ्र्यसहितको संघीयताका पक्षधर भए। किनकि संघीयता अंगीकार गर्नैपरे पनि जातीय पहिचानका आधारमा नहोस् भन्ने उनीहरूको ध्येय थियो। यसरी पहिचान र सामथ्र्यका आधारमा मुलुकलाई संघीयकरण गर्ने कुरा एक प्रकारले निर्विकल्प सिद्धान्तजस्तो बन्न पुग्यो।
मूलतः सामर्थ्यको सैद्धान्तिक आधार भन्नेबित्तिकै प्रदेशको आर्थिक र प्रशासनिक हैसियतको कुरा आउँथ्यो। प्रदेशको स्वशासन, आर्थिक अवस्था र प्रशासनिक सुगमता त्यसका प्रमुख आधार हुन्थे। संघीय एकाइहरूलाई सबल, सक्षम र उत्तरदायी बनाउन सामर्थ्यसहितको संघीयता आवश्यक हुन्थ्यो।
प्रत्येक संघीय एकाइको प्राकृतिक स्रोतसाधनको उपलब्धता तथा सम्भावित संघीय एकाइबीचको अन्तरसम्बन्ध केलाएर मात्र सामर्थ्यमा आधारित संघीयकरण सम्भव हुन्थ्यो। सामर्थ्यमा आधारित संघीकरणमा जाँदा स्वाभाविक रूपले प्रत्येक संघीय एकाइहरूले उत्तर चीन र दक्षिण भारत छोएकै हुनुपथ्र्यो।
समस्याको मूल जरालाई माथि आरम्भमा उल्लेख गरिएको सैद्धान्तिक प्रस्थापनासँग जोडौं। यदि हामीले मुलुकको संघीयकरणलाई पहिचानको सैद्धान्तिक आधार मात्र प्रदान गरेको भए त्यसको रूप मूलतः जातीय/क्षेत्रीय पहिचान हुने थियो। प्रत्येक संघीय एकाइहरू प्राकृतिक साधन र स्रोतबाट विमुख रहे पनि त्यसको मूल आधारमा सम्तुष्ट हुने ठाउँ रहन्थ्यो। जातीय/क्षेत्रीय पक्षधर समुदायहरूले जस्तोसुकै विपन्न आर्थिक पूर्वाधारको अवस्थामा पनि सन्तोष गर्नुपथ्र्याे ।
संघीयताको सकसलाई समाधान गर्ने हो भने सैद्धान्तिक त्रुटिलाई सम्बोधन गर्नुपर्छ। संघीयताको मुद्दाबाट मुलुकलाई बाहिर निकाल्न अहिले सम्भव छैन। सीमांकनको सवालमा नयाँ सहमति खोजिनुपर्ने र संविधान संशोधन गर्नुपर्ने मधेसी दलहरूको मुद्दा सतत छ। जातीय पहिचानको आधार कमजोर हुँदै गएका कारणले नै दोस्रो संविधानसभाले संविधान जारी गर्न सकेको हो।
